2022年，全球冲击之下，为保护各国消费者免受价格上涨的影响，各国政府纷纷采取保护措施，这使得自疫情以来爆发的财政压力逐渐加大。在此背景下，碳排放权交易体系(ETS)、碳税以及碳信用等直接碳定价政策的实施进程变得更具复杂性和挑战性。一方面，进一步引入或强化碳定价政策的实施可有效地帮助地区应对气候危机、促进能源供应多样化并增加政府收入。另一方面，政府所采取的缓解短期价格压力等措施同样对ETS和碳税的正常运行造成消极影响。为反映全球直接碳定价政策在过去一年中的进展，世界银行于2023年5月23日发布了2023年度《碳定价机制发展现状与未来趋势报告》(State and Trends of Carbon Pricing 2023)。结合报告内容，本文将从碳排放权交易体系、碳税和碳信用三个直接碳定价工具的角度，阐述全球碳定价机制的进展情况，并对碳定价机制的发展趋势做出展望。
 
一、全球ETS和碳税的进展情况
 
自2022年以来，紧迫的能源危机和生活成本危机成为影响全球ETS及碳税设计、实施和价格走势的主要驱动因素。在政治、经济环境极具挑战性的情况下，绝大部分碳定价政策仍体现出良好的稳定性,在危机中“韧性”发展。
 
（一）价格增长整体趋缓，韧性与弹性逐步凸显
 
综合来看，经过多年的高速增长后， ETS和碳税的价格增长趋势有所减缓，在面对全球能源危机时表现出强有力的韧性。约三分之一的工具价格保持平稳，处于合理价格区间，而其他机制价格水平则呈现一定程度的波动。约50%的工具价格整体呈有序上涨趋势，其中，EU ETS价格增长最为显著，碳价首次于2023年3月飙升至100欧元/吨(109美元/吨)。然而，另有部分政府采取了直接干预措施以降低碳定价的整体价格水平，导致约15%的工具价格出现下降，其中以韩国碳排放交易体系为代表的碳价下跌幅度最大，下跌幅度高达35%。
 

图 1 2018年至2023年4月部分ETS的价格波动情况
 
数据来源：世界银行(2023). 《碳定价机制发展现状与未来趋势报告》；中央财经大学绿色金融国际研究院整理
 
在政府干预层面，由于各国能源价格波动水平以及政府应对能源危机的措施有所差异，反映到碳定价政策的制定、落实层面也不尽相同。一些国家通过降低碳税税率或推迟ETS计划来缓解能源危机引发的压力。例如，德国推迟了原定于2023年初将ETS碳价从30欧元提升至35欧元的实施计划；南非则通过发放无税排放配额缓解原本碳税带来的经济压力。然而，大部分司法管辖区依然维持着对ETS及碳税强劲的雄心，决定继续实行碳定价工具中已计划好的碳价上涨、配额收紧等措施。例如，欧盟和新西兰的碳排放权交易体系将继续收紧其整体排放上限及免费配额分配额度；新加坡对碳定价法案进行了修改，从2026年开始将国家的碳税从4-34美元提高到38-60美元。
 
综合来看，为满足实现气候中性目标所需的投资规模，长期看涨的碳价仍然是主流趋势。为实现《巴黎协定》的2℃目标，预计到2030年,碳价将达到61-122美元/吨的水平。截至2023年4月，全球仅有不到5%受直接碳定价约束的温室气体排放量价格等于或高于2030年的建议碳价，而其中欧洲是大部分高碳定价工具的来源地。
 
温室气体排放量价格等于或高于2030年的建议碳价，而其中欧洲是大部分高碳定价工具的来源地。
 
（二）覆盖范围逐步扩大，高收入国家仍是主导力量
 
截至2023年4月，全球共计有73个以碳税或碳排放交易体系为主的直接碳定价机制。部分国家或地区正式宣布或启动其新的ETS或碳税的计划。例如，奥地利和美国华盛顿州均启动了新的ETS；印度尼西亚宣布将启动强制性国家ETS计划；墨西哥内的三个州(雷塔罗、墨西哥州和尤卡坦)则实施了新的碳税计划。上述新增机制中，除印度尼西亚外，其余均建立在已存在碳税或ETS的国家或地区。
 
高收入国家仍在全球市场占据主导地位，在碳定价覆盖范围、价格和收入水平方面居于领先。对比之下，中东和非洲地区的碳定价工具仍处于待发展阶段，覆盖的地域范围和工具的完备程度均有待提升。南非的碳税是非洲唯一实施的一项碳定价机制，此外，一些非洲国家和地区已表明在未来有意向采用该类措施(如博茨瓦纳、科特迪瓦等)。对于新兴经济体而言，随着政府对通过设计完备、针对性强的碳定价政策来支持整体发展目标的认识不断加深，新兴经济体对采用碳定价工具表现出了日益增长的兴趣，其重点关注领域包括气候变化减缓政策、转型风险管理等。
 
在过去一年中，碳税和ETS覆盖下的全球温室气体排放比例有小幅增加。目前，全球运行中的73个碳税和ETS机制覆盖了约23%的温室气体排放量，较去年同期增加不到1%。虽然全球碳定价机制的地域、行业和气体种类覆盖范围正在逐步扩大，新的定价工具也在不断启动，但受碳定价机制管辖内的温室气体总量逐步降低等因素的影响，该比例并未显著增加。
 

图 2 ETS和碳税覆盖的全球温室气体排放份额
 
数据来源：世界银行(2023). 《碳定价机制发展现状与未来趋势报告》；中央财经大学绿色金融国际研究院整理
 
（三）收入水平高达950亿美元，创历史新高
 
2022年，全球碳税和碳排放权交易体系总收入延续了往年增长趋势，在2022年创造了历史新高，达到了950亿美元。其中，来自ETS的收入占总收入的69%，来自碳税的收入占31%。与上年相比，该收入水平增长幅度超过10%，高出近100亿美元。
 

图 3 全球碳税和ETS的收入变化(2006-2022年)
 
数据来源：世界银行(2023). 《碳定价机制发展现状与未来趋势报告》；中央财经大学绿色金融国际研究院整理
 
在各国收入对比中，EU ETS成为全球直接碳定价工具中收入最高的一项工具。其全年总收入占全球直接碳定价总收入的约44%，达到420亿美元，这一数字较去年增长了约78亿美元，占全球碳定价收入总增长的76%以上。自2017年以来，EU ETS的收入增长了近7倍，稳固了其在全球碳定价收入方面的主导地位。这一方面得益于该ETS显著的规模优势和价格优势；另一方面与其配额分配方式，即逐步由免费配额分配过渡到拍卖有关。相比之下，中国的全国碳排放交易体系所覆盖的排放量为EU ETS的两倍以上，但由于目前中国ETS采用了100%配额免费分配机制，大多数参与主体的实际控排成本较低，无法为政府带来高额收入。
 
在收入的用途方面，通常46%从碳税和ETS中所得收入被用于特定目的支出，尤其是分配到绿色领域(如气候和能源领域)；另外，大约10%的收入将被用于直接转账，用于帮助弱势家庭和企业的生存和发展；其余收入将用于一般预算(20%)、税收减免(9%)和其他用途(6%)。
 

图 4 全球碳税和ETS收入规模及用途(2021年为例)
 
数据来源：世界银行(2023). 《碳定价机制发展现状与未来趋势报告》；中央财经大学绿色金融国际研究院整理
 
二、全球碳信用的发展现状
 
在经历了两年的快速增长后，碳信用市场在上一年度的供给量和需求量增势明显放缓。全球经济的不稳定性与波动性较大、市场对碳抵消质量的担忧以及碳信用的签发限制成为去年签发规模有所减少的主要原因。
 
（一）总体签发量呈下降趋势，具体变动趋势因机制而异
 
2022年，全球碳信用签发总量达4.75亿吨二氧化碳，与往年签发量持续增长的趋势不同，2022年碳信用签发量略低于2021年整体水平。在国际机制、独立机制和国内机制这三大类碳信用主要供给机制来源中，各自的签发量变化趋势有所不同。首先，独立机制依旧是最具有规模优势的机制，签发总量为2.75亿吨二氧化碳，占全年总签发量的约58%。在签发量趋势方面，独立机制与整体碳信用趋势相同，较2021年相比，其签发总量下降幅度高达22%。相比之下，国际碳信用机制呈现出增长态势，2022年签发量占全球签发总量的30%以上。这可能得益于国际层面对CDM等碳信用机制的大力推动，特别是联合国气候变化框架公约第26次缔约方会议(COP26)宣布，自2013年1月1日起注册的清洁发展机制项目活动或项目计划所产生的碳信用，将可用于实现国家第一个自主贡献目标。最后，各国国内的碳信用机制签发规模较小，在过去一年中保持了相对稳定的签发量。

图 5 全球碳信用发行量(2018-2022年)
 
数据来源：世界银行(2023). 《碳定价机制发展现状与未来趋势报告》；中央财经大学绿色金融国际研究院整理
 
（二）可再生能源项目为主要来源，基于自然的项目具有后发潜力
 
当前，可再生能源项目仍是碳信用产生的主要来源，同时，农业、林业和土地利用等基于自然的碳信用产生量呈现上升趋势。自2018年以来，基于可再生能源项目产生的碳信用量持续增加，2022年已达到签发总量的55%以上，占全部项目注册量的45%。近十年来，由于可再生能源项目成本大幅下降，该类项目的财务和商业吸引力大大增加，已逐渐不需要通过碳信用来获得额外收益。长期来看，由于越来越多的可再生能源减排项目将因缺少“额外性”从而无法获得碳信用签发，新增可再生能源的碳信用项目将日趋减少。对比而言，2022年全年的注册新项目中，约54%来源于林业和土地利用活动板块，基于自然的碳信用项目在未来将有潜力获得更多关注。
 

图 6 按项目类别划分的签发量占比(2018-2022)
 
数据来源：世界银行(2023). 《碳定价机制发展现状与未来趋势报告》；中央财经大学绿色金融国际研究院整理
 
三、全球碳定价机制展望
　　
碳定价机制作为各国综合政策体系中实现全球经济、能源共同脱碳至关重要的一环，通过创建约束性规定等方式,引导参与者做出投资、生产和消费中的脱碳决策。为保证政策实施的有效性和可行性，各管辖区政府需在碳定价工具中设定不同的工具组合及各自的规范要求，以适应日益变化的政经大环境以及气候目标。首先，碳排放交易体系和碳税两项碳定价机制未来的主流趋势是覆盖范围的扩大和碳价的提升。在能源危机和经济动荡的双重冲击下，绝大多数政策制定者依然在挑战中选择维持或强化既定的直接碳定价政策，从覆盖地域范围、覆盖行业范围以及碳价等方面展示出未来将持续应对气候变化的雄心。其次，碳信用市场的覆盖范围将逐步扩大，且国内碳定价机制将在更多国家和地区被采用。国内碳信用供应将可能成为碳信用机制的主流来源是由以下几项因素共同推动的：ETS和碳税对碳信用的需求逐步扩大、当地企业对碳信用的自愿性需求、《巴黎协定》第六条为国内碳抵消机制带来的机会。除直接碳定价工具外，各国政府也将继续积极推行化石燃料消费税等间接碳定价工具，以“直接+间接”组合工具手段，适应日益变化的宏观政治和经济环境，推进全球应对气候变化进程。